Городское самоуправление Екатеринбурга в первой половине XIX в.

За последние годы история местного самоуправления стала популярной темой для исторических исследований. Каждодневная будничная работа городской власти, способы отстаивания региональных корпоративных интересов, конфликты и столкновения с чиновниками - все это наглядно демонстрирует отношения между правительством и обществом (по крайней мере, теми его сословиями, которые имели право "делегировать во власть" своих представителей), и дает возможность лучше понять особенности политического строя государства.

С XVIII в. территория Урала делилась на горнопромышленные и сельскохозяйственные области. Несмотря на тесную взаимосвязь и взаимозависимость различных типов экономики, имели место и существенные отличия. В пространстве Пермской, Оренбургской и Вятской губерний располагались горнопромышленные округа, не подчинявшиеся гражданским губернским властям. "Горное царство" управлялось министерством финансов и штатом горных чиновников, столицей его считался Екатеринбург - самый крупный и экономически развитый город Урала. Значение центра превращала город в точку пересечения интересов горного и гражданского ведомств, купечества и промышленников, старообрядцев и православной церкви, легального и преступного бизнеса. Здесь располагалась резиденция Главного горного начальника заводов Хребта Уральского, местная община беглопоповцев возглавляла урало-сибирское старообрядчество, похищенное с казенных и частных приисков золото развозилось отсюда по всей России. Поэтому история городского самоуправления в Екатеринбурге является очень важной страницей прошлого Урала, без которой многое в судьбе региона было бы не до конца понятным.

Переломным в истории Екатеринбурга считается 1781 г., когда насчитывающий 8.000 жителей и богатый посад крупный заводской поселок получил юридический статус города. Устройство власти в российских городах конца XYIII - первой половины XIX в. определялось Жалованной грамотой городам Екатерины II. В соответствии с ней все горожане делились на 6 разрядов (именитые граждане, купцы трех гильдий, мещане, цеховые ремесленники, иногородние и посад),от каждого из которых выдвигались представители в Шестигласную думу. В Думе председательствовал Городской голова, избираемый всем обществом каждые три года. Наиболее важной стороной деятельности самоуправления являлись сбор налогов с горожан и расходование средств из городского бюджета, производимое под контролем Казенной палаты Губернского правления. В Екатеринбурге выборы впервые состоялись в 1787 г., но в Думе заседали только купцы, мещане, ремесленники и выбранные от посада. В 1807 г. Александр I одобрил предложенный министром финансов Проект горного положения, присвоивший Екатеринбургу статус горного города. Это означало, что отныне Горный начальник Екатеринбургских заводов, наравне с местными обывателями, должен нести нелегкое бремя ответственности за состояние городского хозяйства и обеспечение правопорядка. Эта структура управления сохранялась, с небольшими изменениями, вплоть до 1863 г.

Екатеринбург. Городская дума. Фото начала XX в.

В созданной правительством системе организации власти в Екатеринбурге изначально заключалось два недостатка, которые весьма негативно сказались в последствии. Местное самоуправление было сформировано исходя из принципа сословного представительства, в то время как большинство жителей Екатеринбурга составляли освобожденные от городского налога мастеровые и непременные работники казенных заводов. Кроме того, возложив на Горное начальство управление Екатеринбургом, центральная власть не озаботилась указать откуда взять для этого средства. Так сложился малоэффективный порядок власти, при котором гласные Думы во главу угла ставили интересы избравших их людей, а чиновники интересы своих ведомств. О реальных потребностях города и его жителей никто не дума.

В исторической литературе еще со времен Д. Н. Мамина-Сибиряка считалось, что "вся жизнь Екатеринбурга подчинена была горному правлению, а существовавшее городское управление носило зависимый, пассивный характер". Фундаментальное исследование М.А. Горловского "Горный город Екатеринбург" дополнило эту точку зрения богатым фактическим материалом. В кратком изложении концепция Горловского выглядит следующим образом: полномочия Думы незначительны, гласные в большинстве случаев некомпетентны, все отрасли городского хозяйства крайне запущенны, денег, в следствии множества недоимок, хронически не хватает, попытки В. А. Глинки в начале 1850-ых гг. изменить что-либо к лучшему, не принесли ожидаемых результатов. В действительности же все было намного сложнее. Власть, в самом общем ее выражении, есть ни что иное, как способность управлять людьми и ресурсами. Шестигласная дума распоряжалась немалым денежным фондом городского бюджета, и именно это позволяло ей существенно влиять на ситуацию в городе. Изучение особенностей финансовой и налоговой политики Думы даст возможность понять степень ее самостоятельности и обнаружит подлинные интересы гласных. Но прежде необходимо сказать несколько слов о сложной политической борьбе внутри и вокруг Екатеринбурга, происходившей в первой половине XIX в.

Неизвестный художник. Городской голова Я. М. Рязанов. Первая половина XIX в.

В 1808 г. в городе разразился острый внутриполитический конфликт, имевший далеко идущие последствия. Причиной его стал отказ Городского головы Якова Толстикова разрешить избранным от купечества ревизорам убедиться в "верности показанных в приходе и расходе сумм, а потом употреблении принадлежащих обществу денег в разные расходы". В результате, накануне выборов екатеринбургское общества разделились: мещане поддерживали кандидатуру Толстикова, а купцы наотрез отказывались за него голосовать. Внешне это выглядело весьма некрасиво: купеческий кандидат Иван Казанцев "называя мещанское общество всех скотами и бунтовщиками, воспрещая им входить в общественный разговор, иных выталкивал из собрания своими руками и чинил тем в самом выборе совсем остановку". Несмотря на то, что при поддержке губернской и горной власти Толстиков сохранил за собой пост еще на один срок, Сенат в 1810 г. принял решение "производить выборы из одного купеческого общества, не допуская к оным мещан и цеховых не имеющих капитала, и не записавшихся в гильдии" - победил сильнейший. Фактически мещане и ремесленники не потеряли представительство в Городской думе (купечество физически не могло занимать все выборные должности), просто то, что раньше им гарантировалось законодательством, сегодня было получено в замен уступок и полюбовного соглашения с ведущим городским сословием.

Прошло тридцать семь лет, и никто не обращал внимания на не совсем нормальное положение вещей, пока пермский губернатор И. И. Огарев не объявил В. А. Глинке "бумажную войну" за Екатеринбург. Поводом обвинить горные власти в халатности стало то обстоятельство, что большинство имеющих право голоса горожан отстранены от выборов, а Горный начальник к этому равнодушен. Вопреки надеждам Огарева, центральная власть встала на сторону Глинки и поручила ему исполнять в отношении города те обязанности, которые раньше были возложены на губернатора, т. е. утверждать выборы Городского головы и следить за правильностью использования городских финансов. Глинка трезво относился к доставшемуся ему наследству: "... город, в отношении благоустройства, находится в совершенном беспорядке. Доходы с трудом поддерживаются в таком состоянии, чтобы удовлетворить только необходимые потребности, а об изыскании средств к увеличению доходов нет никакого попечения". Что же представлял собой бюджет Екатеринбурга?

В начале XIX в. законом строго дифференцировались доходные и расходные статьи бюджета на городовые и общественные. К первым относились деньги полученные с питейных сборов, купеческих капиталов, с аренды весов, с поземельных сборов от разночинцев, с иногородних купцов, с аренды лавок Гостиного двора и т. п., тратить их можно было только на нужды города: благоустройство, охрана порядка, ремонт зданий, здравоохранение. Общественные сборы складывались из добровольных пожертвований обывателей и налогов на содержание выборных сословных учреждений (Городская дума, Магистрат, Сиротский и Словесный суды и т. п.). В первые три десятилетия доходные статьи давали в разные годы от 20.000 до 49.000 тыс. руб. Общий принцип при составлении сметы расходов: тратить меньше того, что есть в наличии, остаток записывать в приход будущего года. Возможность маневра для Городского головы и Думы заключалась в смешении и перетасовке городовых и общественных средств, наиболее яркий пример того - постройка каменного Гостиного двора. Крупномасштабное строительство, продолжавшиеся четырнадцать лет (1804 - 1828), требовало громадных затрат. Дума, проявив удивительную изворотливость, нашла средство решения проблемы: только что построенные каменные лавки отдавались для залогов знаменитому винному откупщику Злобину и верхотурскому купцу Попову, а полученные от них деньги направлялись на дальнейшее строительство. Когда же Злобин внезапно разорился, долги в зачет заложенного им имущества пришлось выплатить из городской казны. В 1834 г., во время компании гонений на местных купцов за старообрядчество, была проведена ревизия и оказалось, что Дума, с молчаливого согласия Казенной палаты, самовольно определяла, какие средства принадлежат городу, а какие купеческому обществу - на Гостиный двор и на долги Злобина пошли деньги, собранные совсем для других целей. Смелость Думы объяснялась просто: гласные во главе с Городским головой Яковом Толстиковым входили в число главных собственников и арендаторов каменных лавок.

Екатеринбург. Гостиный двор. Фото XIX в.

Куда меньше энергии прилагали городские власти для решения вопросов, непосредственно с интересами торговли или промышленности не связанных. Самая больная тема - благоустройство. В 1824 г. Городская дума и Горный начальник Екатеринбургских заводов полгода вели препирательство о том, кто должен привести в порядок улицы к приезду Александра I. Дума готова была выделить деньги, но только половину необходимой суммы, как того требовал закон. Горное же начальство самоустранилось от работы по благоустройству, пытаясь грозными приказаниями возложить все расходы на городской бюджет. Город, конечно, прибрали, но конфликт довели до того, что его пришлось разбирать специальной комиссии из Петербурга. Пятью годами позже Главный горный начальник заводов Хребта Уральского А. А. Богуславский писал: "Я лично удостоверил, что почти все улицы в городе находятся в самом дурном положении, так что в настоящее время по ним не только ходить, но и проезжать трудно". Практически ничего не изменилось и по прошествии еще двадцати лет : "В городе нет мостовых, - жаловался В. А. Глинка, - торговые площади засорены, по некоторым улицам нельзя проехать, мосты одни неисправимы, другие ветхие...". В конце концов горные власти вынуждены были признать, что казенные рабочие "по ограниченному своему состоянию" налоги платить не могут, "повинность за них обязана выполнять казна, что по огромному числу жителей в городе потребует многотысячной суммы". Не эгоизм купечества, а неспособность государства отвечать за взятые на себя финансовые обязательства являлась подлинной причиной неприглядного облика Екатеринбурга.

Не менее острые дебаты велись и в отношении содержания полиции. В 1829 г. горными властями совместно с Городской думой были разработаны новые штаты для Управы благочиния, предполагавшие значительное увеличение финансирования. Город согласился выплатить свою часть денег, но министр финансов не нашел "ни возможности, ни надобности изменить положение для Екатеринбургской полиции". А "в Екатеринбурге и окрестностях оного, с некоторого времени смертоубийства усилились до такой степени, что жители уже не смеют вечером выходить на улицу". И снова виноватых искали среди деятелей городского самоуправления: не смогли собрать налоги, не смогли организовать милицию из городских обывателей и т.п.

Неизвестный художник. Портрет Владимира Андреевича Глинки. Середина XIX в.

С 1852 г., как уже говорилось, Главный горный начальник уральских заводов Глинка стал полным хозяином в Екатеринбурге и управлял городским бюджетом так, как будто это казна горного правления. Жесткий контроль и мелочная опека городских финансов часто были некомпетентными и имели целью подчинить реальную экономику не всегда продуманным министерским циркулярам. В. А. Глинка пытался ввести новый поземельный налог, который все равно мало кто платил; ввязался в бессмысленную продолжительную переписку о праве города получать доходы с иногородних купцов, которые без всяких разрешений взимались уже несколько десятилетий; сократил оклады служащим Канцелярии Думы и т. п. Между тем, вопреки мнению Горловского, Екатеринбург отнюдь не был банкротом. В 1862 г., накануне отмены статуса горного города, налогов собрано 33.400 руб. серебром, расходы не превышали доходов, а запасной капитал составлял 96.608 руб., т. е. равнялся почти трем годовым бюджетам (он складывался из сэкономленных средств и выплат недоимок за прошлые годы, деньги отдавались в ссуды под проценты и приносили прибыль).

Неизвестный художник. Городской голова А. Т. Рязанов. Середина XIX в.

О том, до какого абсурда могли дойти бюрократические правила императорской России свидетельствует хотя бы такой исторический факт: чтобы потратить 3000 руб. из запасного капитала на строительство водосточной канавы Городской думе пришлось испрашивать разрешения у Главного горного начальника, тот, в свою очередь, переправил просьбу к министру финансов, и через год (!) министр финансов вместе с министром внутренних дел коллегиально "не нашли причин" запретить рыть канаву. Легко понять, что работа городских властей была бы парализована, если бы все время неукоснительно соблюдались подобные процедуры. Запасной капитал использовался как своего рода амортизатор в момент крупных единовременных выплат из бюджета, и все попытки Главного горного начальника запретить Думе распоряжаться им по своему усмотрению часто негласно игнорировались. В 1863 г. уставшее от чрезмерной опеки купечество Екатеринбурга, воспользовавшись обсуждением проектов нового Городового положения, добилось переподчинения города куда более покладистой губернской власти.

Наблюдения за расходованием средств из бюджета Екатеринбурга показывают, что несмотря на жесткий контроль и бюрократическую опеку, несмотря на постоянное желание государства переложить свои финансовые обязательства на частный капитал, местному купеческому и мещанскому обществу удавалось отстоять собственные корпоративные интересы, игнорируя распоряжения верховной власти. В проигрыше, в конечном итоге, оказывался сам город, инфраструктура и внешний облик которого далеко не отвечали высокопарному званию столицы Урала.

Беркович Артем (Музей истории Екатеринбурга)